界面新聞記者 | 張倩楠

界面新聞編輯 | 劉海川

2024年12月16日，國務院以“加快落實行政裁量權基準制度，進一步提升行政執法規范化水平”為主題，進行第十一次專題學習。

“現在一些領域和地方濫用行政裁量權、執法不公正的現象仍然存在。要從群眾和企業反映強烈的問題入手，進一步完善行政裁量權基準制度，規范權力運行。” 國務院總理李強指出。

早在20年前，各地開始出現“自由裁量權實施辦法”“裁量標準”“裁量指導意見”“自由裁量實施細則”等表述。2004年國務院在《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號）中明確提出“行政機關行使自由裁量權的，應當在行政決定中說明理由”。

面對著復雜多樣的社會現實，法律賦予行政機關一定程度的裁量權，本意是讓行政機關依據法律規定對某事根據具體情形和其自身的行政經驗來作出判斷和選擇，從而實現個案的公正性和必要的靈活性。

“如果行政處罰沒有透明、公開的處罰標準，執法者很容易根據個人判斷行使裁量權。自由裁量權行使失當，會帶來司法不公，從而損害政府的公信力。” 微觀治庫創始人、武漢大學財稅與法律研究中心客座研究員唐大杰向界面新聞介紹。

為防止“自由裁量權”的泛化和濫用，自2021年7月15日起正式實施的修改后的《中華人民共和國行政處罰法》第三十四條明確規定了行政處罰裁量基準，不僅明確要求行政處罰中應當“規范行使行政處罰裁量權”，而且明確要求“行政處罰裁量基準應當向社會公布”。此項規定是我國在國家法律層級的立法實踐中首次以“行政執法裁量權”取代了“行政執法自由裁量權”。

唐大杰表示，“《行政處罰法》的具體執行，依賴于行政部門自己制定的處罰規則，所以在立法端，行政處罰是行政部門制定規則然后自己執行，立法程序缺乏有效制衡。”因此行政機關自身制定的規范行政處罰行為的裁量基準既是行政自我拘束原則的一個重要體現方式，也是行政處罰裁量權的一個重要規制羈束形式。

2022年8月，國務院辦公廳印發了《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》，提出到2023年年底前，基本實現行政裁量標準制度化、行為規范化、管理科學化，確保行政機關在具體行政執法過程中有細化量化的執法尺度，行政裁量權邊界明晰等。

但現實中仍存在“遠洋捕撈”“小過重罰”等濫用行政裁量權的情況，其中尤其需要關注罰沒收入異常增長。根據本月公布的財政數據，1-11月，全國一般公共預算收入199010億元，同比下降0.6%。其中，全國稅收收入161922億元，同比下降3.9%；而非稅收入37088億元，同比增長17%。

行政部門為什么偏愛罰款處罰？唐大杰認為，罰款是一種簡易處罰方式，在執法中成本較低，處理時間短，執法效率高。此外，面對新的經濟下行壓力、財政處于緊平衡狀態的情況，容易產生依靠非稅收入特別是罰沒收入來彌補財政缺口的沖動，當罰款與執法部門、執法個體存在“返還”關系，或者執法者存在罰款指標要求時，就極易發生過度處罰。

中山大學嶺南學院經濟學系教授林江此前接受界面新聞采訪時表示，要加快制定不同罰沒領域的行政處罰裁量基準，規范政府部門自由裁量權。行政處罰的設定應當具有正當目的，不應“為罰而罰”，而是遵循科學、合理的罰款比例，使處罰的嚴厲程度與違法行為的嚴重程度相當。

“應該將行政執法中的各類違法違章的處罰標準公開化，最大程度降低自由裁量權。同時，為了促進經濟的恢復發展，應該鼓勵行政執法的首違不罰理念，讓執法有溫度。還要嚴格堅持程序原則，行政機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執行等進行全過程記錄，歸檔保存。” 唐大杰說。

“行政執法不應一罰了之，一關了之。” 唐大杰表示，行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，應向當事人告知擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，聽取當事人的陳述、申辯。還應告知當事人有要求聽證的權利。

而從根源上解決行政執法存在的弊病，可能要從行政權力的約束上找方法。《優化營商環境條例》第五十八條規定，行政執法機關應當按照國家有關規定，全面落實行政執法公示、行政執法全過程記錄和重大行政執法決定法制審核制度，實現行政執法信息及時準確公示、行政執法全過程留痕和可回溯管理、重大行政執法決定法制審核全覆蓋。

唐大杰認為，全面推進嚴格規范公正文明執法，應該全面貫徹落實優化營商環境條例，應該對行政執法的規范性、公開性、透明度作出具體要求。除了保護當事人的合法權利，事前告知說明，聽取當事人陳述申辯，并進行公開聽證。如果當事人放棄權利，監管部門應引入媒體報道，將執法程序完全公開化、透明化。保護當事人的行政復議權利。對于重大處罰事項（金額達到一定指標，或影響力較大）必須公開說明，必須召開聽證會，自行行政復議（提交上級復議）。