界面新聞記者 | 王玉 毛盾
12月21日，2024年國家社科基金重大項目“穩增長目標下協同推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長的戰略與路徑研究”（以下簡稱“項目”）開題論證暨階段性成果發布會，在中國人民大學立德樓舉辦。項目由中國人民大學吳玉章講席教授、國家發展與戰略研究院中國政府債務研究中心主任劉曉光牽頭主持。中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長劉青教授和中國人民大學經濟學院副院長于澤教授聯合主持了本次開題論證會。
作為項目的階段性成果之一，中國人民大學國家發展與戰略研究院中國政府債務研究中心、中誠信國際研究院和界面新聞/界面智庫（以下簡稱“課題組”）在會議上聯合發布了《2024中國地方政府融資平臺綜合發展指數研究報告》。報告分為上下兩篇，全文共近3萬字。其中，上篇為《融資平臺發展轉型：重點與非重點省份的突破與分化》，下篇為《融資平臺發展轉型：市縣平臺的突圍之路》。
針對化債與增長平衡下的融資平臺發展趨勢、挑戰及對策，中誠信國際研究院執行院長、中國人民大學國家發展與戰略研究院中國政府債務研究中心聯席主任袁海霞和界面新聞副總編輯、界面智庫主編崔宇分別進行了匯報發言。
自2023年7月“一攬子化債”政策全面實施以來，地方債務流動性風險得到有效緩解，融資平臺的整合與轉型步伐明顯加快，市場化經營主體的涌現為經濟增添了新活力。但是，融資平臺目前仍普遍面臨著自身造血能力不足、融資渠道收窄、政府支持力度減弱以及新舊業務轉換的艱巨挑戰，其基本面改善的進程仍需時間檢驗與持續觀察。
在此背景下，為全面客觀地反映新形勢下我國各地區政府融資平臺的綜合發展能力，課題組對“中誠信國際中國地方政府融資平臺綜合發展指數（EDOT）”進行了優化調整，圍繞融資平臺所處區域的經濟財政實力、公司債務承載能力、公司基礎經營能力、公司轉型發展能力四大要素35個基礎指標，對全國各省及地級行政區的融資平臺發展和轉型情況進行了綜合評估。
在報告上篇中，課題組計算了2023年相關數據可得的31個省級行政區的融資平臺綜合發展指數，指數以“中誠信國際廣義融資平臺口徑”中的發債企業為樣本，包含逾兩千家融資平臺企業；省級行政區融資平臺綜合發展指數的樣本包含省級、地市級、區縣級融資平臺企業。
袁海霞在會議上表示，當前融資平臺的發展轉型呈現出四大特點：第一，資產規模平穩增長，但整體質量不高、流動性偏弱，西部地區政府欠款問題嚴重；第二，一攬子化債推進下債務增速下滑、結構優化，但存量規模仍較大、付息承壓；第三，土整、基建等仍是主要業務，市場化業務占比逐步增多，但整體盈利相對偏弱；第四，轉型加速但基本面仍然偏弱，信用風險持續釋放。
從綜合排名看，東部8省躋身前十強，廣東、江蘇、上海、浙江、北京持續處于全國前五，而12個化債重點省份排名相對靠后，重點省份綜合指數平均得分為72.28分，低于非重點省份的77.85分。根據2023年9月發布的“國辦35號文”，天津、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏被劃定為12個重點省份，其融資平臺債務增量和政府投資項目融資被嚴控。
從各細分指標看，重點省份四項細分指標平均得分均低于非重點省份，尤其是經濟財政實力相對更弱，平均得分僅有71.53分，遠低于非重點省份的平均得分81.11分，排名位于末7位的省份也全部為重點省份；同時，由于發展環境、金融資源等方面的差異，重點省份轉型發展壓力也相對較大，轉型發展能力平均得分大幅低于非重點區域，需持續關注弱區域債務壓力、化債進程以及轉型發展情況。
在報告下篇中，課題組以“中誠信國際廣義融資平臺口徑”中的地級行政區、縣級行政區發債企業為樣本，綜合考慮數據可得性，篩選出市縣級發債樣本數量2198家，其中地級行政區企業838家，縣級行政區企業1360家。
從地級行政區層面看，深圳、成都、杭州、廣州、蘇州、寧波、武漢、南京、福州和無錫位列前十。東部超七成的城市排名在前100以內，其中廣東、江蘇、浙江等頭部經濟大省占比較高。西部地區城市分化較為明顯，成都、西安、南寧這三個省會城市和部分資源強市排名在50名以內，但超七成的城市排名在100名之后，以四川、廣西、貴州、云南等省份為主，其中四川省內差距較為明顯，除成都外，大多數地級行政區排名在110名之后。中部地區整體排名高于西部地區，約四成的城市排名在前100以內，省域之間分布較為均衡。東北地區城市數量較少，排名前60的城市為長春、沈陽、大連、哈爾濱，其他城市排名均在170名之后。
從指數排名變動來看，"一攬子化債"政策實施后，對重點省份地市的影響呈現分化，其中東北地區超七成的地級行政區排名有所上升，由于整體債務水平較低，債務承載能力明顯改善。盡管政策給予西部地區較多資源支持，但受制于區域債務負擔較重、負面輿情較多以及綜合實力偏弱等因素，近六成地級行政區綜合排名下降。
袁海霞在會議上進一步指出，在經濟財政實力方面，東部地區排名明顯領先其余地區，西部地區資源型城市鄂爾多斯的經濟和財政收入表現突出；在債務承載能力方面，一攬子化債持續推進，東北地區整體債務結構和償債能力改善，而非標等風險持續釋放下，西部地區排名整體靠后且2023年排名以下滑為主；在基礎經營能力方面，省會城市和副中心城市優質資產較多，東部地區融資平臺經營情況整體較好，東北及中部地區有待提升；在轉型發展能力方面，東部地區明顯較強、中部地區較優，西部和東北地區偏弱。
界面新聞副總編輯、界面智庫主編崔宇在會議上表示，當前化債政策以省份為單位“一刀切”，讓重點省份部分城市“被誤傷”，導致政府投資承壓、平臺融資受限，而非重點省份部分城市“被誤捧”，導致化債資源不足、債務風險累積。
課題組發現，在37個重點省份樣本城市中，長春、鄂爾多斯、大連、哈爾濱、南寧、玉林和銀川等7個城市的微觀和宏觀債務負擔指標排名均位于100名之內，這些重點省份中債務負擔相對較輕的城市理應獲得政策松綁。此外，有52個非重點省份城市的微觀和宏觀債務負擔指標排名均位于100名之外，包括四川13個城市，江蘇5個城市，湖南、湖北和安徽各4個城市，這些非重點省份中債務負擔相對較重城市的債務風險值得重點關注。
“在中央經濟工作會議相對弱化‘地方債務風險’且強調‘以政府投資有效帶動社會投資’的背景下，一攬子化債政策應打破所謂的‘地域歧視’和‘刻板偏見’，且將重點區域劃分以省份為單位調整至以地市級為單位，科學分類、動態調整，讓‘該發展的發展，該化債的化債’”。崔宇指出。
在報告上篇中，課題組從四個方面對新形勢下的融資平臺高質量發展給出了建議：第一，深化新舊動能轉換與財稅體制改革，提高區域經濟財政實力；第二，保障重點省份融資平臺合理融資需求，兼顧化債與發展的平衡；第三，審慎推進融資平臺改革與轉型，重視銜接融合；第四，完善現代企業治理，培養市場化經營能力。
此外，對于市縣級融資平臺的可持續發展，課題組還建議，深化省以下財稅體制改革，增厚地方自主財力；平穩壓降有息債務規模，優化投融資約束力度；加快市縣級平臺整合轉型，提升信用資質拓寬融資渠道；加大資產盤活力度，培育融資平臺經營能力。
崔宇表示，未來界面新聞/界面智庫將圍繞報告發現挑選典型省份和城市進行一系列案例報道，旨在進一步剖析各級融資平臺在發展轉型過程中的經驗和教訓，為地方政府、監管部門及投資者提供有價值的參考與啟示。
中央財經大學教授、副校長陳斌開，云南財經大學教授、經濟學院名譽院長陳昆亭，北京大學教授、數量經濟與數理金融教育部重點實驗室主任龔六堂，遼寧大學教授、國民經濟研究院院長林木西，中國人民大學教授、經濟學院原院長劉守英，南京大學教授、數字經濟與管理學院院長任保平，南京大學教授、經濟增長研究院院長沈坤榮，華南師范大學教授、副校長王春超，復旦大學教授、經濟學院原院長袁志剛等（以姓氏拼音排序），也以線上或線下的形式參加了項目開題論證暨階段性成果發布會。
