文丨羅志恒（粵開證券首席經濟學家、研究院院長）

稅收制度和政策直接影響企業和居民的切身利益，全球主要經濟體都注重通過稅收競爭吸引全球的科技資本和高端人才。自上世紀80年代以來，美國歷經4輪稅改，在降低本國稅負同時引發了全球競爭性減稅。中國近年來大力減稅降費，推進經濟高質量發展，取得了顯著成績。伴隨全球主要經濟體財政赤字和政府債務不斷創新高、財政可持續性遭受嚴重挑戰，全球減稅浪潮落下帷幕，“稅率逐底競爭”總體趨于結束。2021年美國拜登政府提出結構性加稅政策，2022年推出《通脹削減法案》，2024年初拜登政府在《美國聯邦政府2025財年預算》中提出了要對富人和大企業加稅。但是，特朗普在2024年美國大選中勝出，再次提出大規模減稅，減稅浪潮卷土重來以及全球貿易摩擦再度升級的可能性增大。

當前中美稅制有何不同？宏觀稅負孰高孰低？“特朗普2.0”時代即將到來，中美宏觀稅負未來走向如何？如何在保障財政可持續運行的條件下，降低居民及企業負擔？“十五五”時期的中國稅制改革又將向何處去？

一、中美稅制比較

從稅收制度看，美國的稅收體系分為聯邦、州、地方三個獨立層級，分別對各層級的議會和選民負責，不存在上下級關系；中國1994年建立起“分稅制”的財政管理體制，雖然中央和地方按照稅種劃分收入，分為中央稅、地方稅和共享稅，但稅權高度集中，稅收立法權統一于中央，地方的稅收管理權限較為有限。中美兩國的稅種類別差異較大，美國沒有增值稅，而增值稅是中國的第一大稅種。社會保險在美國以稅的形式征收，而在中國以費的形式收取，目前已從社保部門改由稅務部門征收。

從稅制結構看，美國以直接稅為主，主要向個人征稅，調節收入分配的功能更強。中國以間接稅為主，有利于籌集財政收入，主要由企業納稅，“順周期”特征顯著。2023年美國的直接稅占比為73.3%，其中個人所得稅和社保稅是主要來源，分別占美國稅收的39.6%和25.3%。美國聯邦政府以個人所得稅和社保稅為主，州政府以銷售稅和個人所得稅為主，而地方政府以房產稅為主。中國側重向企業征稅，稅制結構以增值稅、企業所得稅和消費稅為主。2023年，中國八成左右的稅收都是以企業為征稅對象，包括增值稅（39.0%）、企業所得稅（22.7%）、消費稅（9.5%）等。由于個人所得稅覆蓋的人群較少以及基本扣除額持續提高，中國個人所得稅占比較低，2023年僅為8.2%。

二、中美宏觀稅負比較：四大口徑及未來走向

中國小、中、大口徑的宏觀稅負近年來總體呈下降趨勢且低于美國，主要是因為中國實施了較長時間的大規模減稅降費；全口徑的宏觀稅負（含土地出讓收入）2022年與美國基本相當，但2023年稅負水平略高于美國，主要是因為2023年美國由于個人所得稅減收較多且名義GDP增長較快，宏觀稅負大幅下降，而中國宏觀稅負相較2022年總體穩定。

“特朗普2.0”時期，特朗普上臺后將采取減稅舉措，有可能再度引發國際稅收逐底競爭從而加大我國減稅壓力，但影響程度可能比較有限；我國未來宏觀稅負的走勢更多地取決于國內經濟恢復情況（尤其是房地產市場形勢）和財政空間。

需要指出的是，我國當前宏觀稅負已處于較低水平，未來應以穩定宏觀稅負為主要方向。

1）小口徑宏觀稅負，即用不包含社保稅（費）的稅收收入除以GDP，自2013年以來，中國小口徑宏觀稅負持續低于美國。2023年中國的小口徑宏觀稅負水平低于美國5.1個百分點。在經歷持續的大規模減稅降費后，中國2023年小口徑宏觀稅負有所反彈；但美國由于個人所得稅減收較多、分母端名義GDP增長較快等原因，2023年小口徑宏觀稅負較2022年下降了2.4個百分點，結束了2019年以來的上行態勢。

2）中口徑宏觀稅負包括稅收收入和社會保險稅（費）收入，近年來中國中口徑宏觀稅負水平始終低于美國。2023年中國中口徑稅負水平為21.0%，比2022年小幅提高了0.9個百分點，美國中口徑宏觀稅負較2022年有所回落，為26.0%。中口徑下，美國宏觀稅負與中國宏觀稅負的差異有所收窄。

3）大口徑宏觀稅負包含稅收收入、社會保險費（稅），以及除土地出讓收入以外的其他政府收入（剔除重復計算部分）。2019年及之前美國大口徑宏觀稅負水平與中國基本相當，但2020年以來，美國大口徑宏觀稅負超過中國。2023年，中國一般公共預算中的非稅收入占比為16.4%；大口徑宏觀稅負中，非稅收入（包括一般公共預算中的非稅收入、除土地出讓收入以外的政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入、社會保險基金預算收入）的比重為44.3%。同期美國的非稅收入占財政收入比重僅為4.9%。相較于2015—2020年期間的長期下行趨勢，近年來中國大口徑宏觀稅負呈現小幅波動但趨于穩定的態勢：2021年小幅抬升后，2022年短暫下降至24.9%，2023年小幅回升至25.8%。2023年，美國大口徑宏觀稅負回落至27.4%，仍高于中國大口徑宏觀稅負1.6個百分點。

4）中國全口徑的政府收入包括一般公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入以及社會保險基金預算收入，但需剔除一般公共預算對社會保險基金預算的補貼部分。2023年，中國全口徑宏觀稅負為30.4%，與2022年基本持平；但由于美國2023年大口徑宏觀稅負下降了2.9個百分點，中國宏觀稅負高于美國3個百分點。

5）未來變化：美國方面，特朗普上臺后將逐步實施其政策主張，主要包括對內減稅、對外加征關稅，未來美國宏觀稅負繼續下行的可能性較大。但特朗普減稅政策受制于聯邦政府的財政空間，宏觀稅負大幅下降將挑戰美國財政可持續性。從當前宏觀稅負水平看，2023年美國宏觀稅負已經接近2018年（“特朗普1.0”時代減稅政策密集出臺時期）的水平，小、中、大口徑的宏觀稅負分別僅比2018年高0.9、0.8和0.04個百分點。

我國未來宏觀稅負的走勢更多地取決于國內經濟恢復情況（尤其是房地產市場形勢）和財政空間。一方面，在房地產市場深度調整時期，土地出讓收入短期內難以恢復，我國全口徑宏觀稅負可能繼續下行。另一方面，若國內經濟恢復不及預期，尤其是特朗普上臺后對華加征關稅，中國出口受阻并拖累中國經濟增長，需要加大財政政策力度以提振經濟，短期內宏觀稅負可能會有所下降。

三、中國小、中、大口徑的宏觀稅負均持續低于美國，但全口徑宏觀稅負略高于美國；中國企業稅負感較重的原因：間接稅占比高，疊加綜合經營成本偏高

小、中、大口徑的中國宏觀稅負均低于美國，但企業及居民感知的宏觀稅負依然偏重。宏觀稅負感的高低取決于宏觀稅負水平及其與公共服務水平的匹配程度，與宏觀稅負本身成正比，與公共服務水平呈反比。如果企業和個人感知到的公共服務水平較高，則宏觀稅負感越低。

我國企業稅負感重的主要原因有：一是在間接稅為主的稅制結構背景下，企業為主要的納稅主體。以增值稅為例，雖然增值稅的最終負稅人是消費者，但企業是直接納稅人；部分增值稅的稅負難以完全轉嫁出去，仍有相當數量企業的增值稅留抵稅額并不能在當期獲得退稅，占用了企業的資金。

二是企業綜合經營成本較高，包括企業承擔的社會保險費用較多、各種非稅形式的費用近年來有所上升、能源等基礎經營成本較高等，部分地區在財政形勢緊平衡下的情況下存在“稅不夠，費來湊”等惡化營商環境的現象。

三是社會保障與公共服務水平與居民期待仍有差距，財政支出結構有待進一步優化、支出效率有待進一步提高。

1）間接稅為主的稅制結構導致大量稅收由企業繳納。中國稅收納稅人以企業為主，美國稅收納稅人以個人為主。2023年中國的增值稅、消費稅與企業所得稅之和占稅收收入比重為71.2%，而美國的企業所得稅和社保稅收入占美國稅收收入的比重為33.7%。

2）中國企業負擔的行政收費和社會保險費高于美國。一是中國企業需要繳納各種行政收費和作為勞動成本的社會保險費，而美國企業只需繳納企業所得稅和較低的社會保險稅。二是我國企業面臨著部分自然壟斷行業導致的相對偏高的基礎性經營成本。2023年，我國天然氣成本平均為美國的5.4倍；2024年11月，我國汽油成本為美國的1.3倍。

3）稅收在“用之于民”方面以及社會保障水平與居民期待有差距。中國的政府支出結構近年來有了明顯優化，逐步從基建轉向民生支出。2023年，中國一般公共預算支出中教育、醫療、社保和住房保障支出占比為40.7%，較2013年提高了5.6個百分點；但是民生支出占比和社會保障水平與居民的期待仍有差距。

四、建議：穩定宏觀稅負，推動減稅降費從數量規模型轉向效率效果型，中長期推動稅制改革

對于一個大國而言，宏觀稅負不是越高越好，但也不是越低越好。有必要轉變政府職能、理順政府與市場的關系、明確有限責任政府，否則宏觀稅負的下行就意味著赤字和債務的攀升。近年來減稅降費的效果顯著，但是邊際效應遞減，未來要從數量規模型減稅降費轉向更加精準的效率效果型減稅降費。

未來財政形勢總體仍將處于緊平衡態勢，收支矛盾還可能階段性加劇。隨著中國產業結構變化，工業經濟向服務業經濟和數字經濟時代轉變，原來的財稅體制要做出適應性調整，還要服務于綠色發展、應對老齡化、推動科技創新、構建新發展格局、統籌發展和安全等方面。

一是穩定宏觀稅負，落實和完善既有減稅降費政策，推動減稅降費從數量規模型轉向效率效果型，保障財政可持續性。選擇對普通居民影響不大、但有利于推動綠色發展、縮小貧富差距的稅種進行結構性調整；穩定宏觀稅負要與宏觀經濟治理相結合，考慮到當前要進一步鞏固宏觀經濟回升向好的態勢，宏觀稅負可以在短期內略降，但不可大幅下降，短期宏觀稅負下降造成的收支缺口可由中央發行國債來彌補；加強稅法執行約束，嚴禁地方在支出壓力下違法違規征收“過頭稅”。

二是深化稅收制度改革，完善稅收體系。其一，積極推動增值稅立法，清理不必要稅收優惠政策，簡化增值稅稅制，提高稅收中性。其二，推進個人所得稅改革，從綜合與分類相結合走向徹底的綜合課征，統一資本與勞動所得的稅率，加強對高收入人群尤其是直播帶貨等新經濟形態的個稅征管力度。其三，繼續推進消費稅、資源稅、環保稅擴圍，充分發揮稅收保護環境、促進綠色發展的作用。其四，持續優化促進企業創新的稅收優惠政策，進一步激發微觀主體創新動力。其五，研究建立與數字經濟和服務業經濟時代相匹配的財政稅收體系，強化數字經濟時代下的稅收征管，減少稅收流失。

三是優化財政收入結構，劃轉部分國有資產充實社保基金的前提下，適度降低企業社保費負擔，研究探索社保費改稅，并進一步規范非稅收入，堅決遏制“遠洋捕撈”式罰沒。

 

(報告全文發于作者微信公號“粵開志恒宏觀”。原標題《中美稅制及稅負比較（2024）》。文章僅代表作者觀點。責編郵箱：yanguihua@jiemian.com。）