記者 王珍
《中國中共中央關于進一步深化全面改革、加速推進中國式現代化的決定》在部署深化財稅體制改革時，提出“深化零基預算改革”。
“零基預算”是指，年度預算編制不受以往預算安排情況的影響，所有的預算支出均以零為基點編制。而我國當前普遍采用的預算模式為“基數預算”，即每年的預算決策主要基于上一年的預算撥款，并在此基礎上進行適度調整。
分析人士認為，和“基數預算”相比，財政零基預算管理可以打破支出固化格局，構建該保必保、應省盡省、講求績效的資金安排機制，最大限度發揮財政資金效益。但難點在于如何有效評估支出項目，以及打破既有利益的分配格局。
零基預算試點最早可追溯到1994年分稅制前后。公開資料顯示，自1993年起，河北、湖北、安徽、海南等地先后啟動零基預算改革試點，但因制度體系缺失等外部條件的制約，成效并不理想。
2014年《預算法》頒布，為加快建立和完善現代財政制度提供了強有力支持。廣東、天津、上海等地區紛紛開展新一輪零基預算實踐探索，但成效依然不理想。《南方周末》曾報道，2014年，在反腐倡廉、經濟增速放緩的壓力之下，“零基預算”改革在廣東落地，從省級到珠海、清遠、中山等地市，相繼開展改革試點。但零基預算僅在珠海實行兩年，就畫上了休止符，“各個部門最后報上來的預算總數大大超過珠海的可支配財力”，預算編制又恢復到了傳統的“基數+增長”。
盡管如此，零基預算依然沒有被放棄。2021年，國務院發布《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，明確提出堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模，調整完善相關重點支出的預算編制程序，不再與財政收支增幅或生產總值層層掛鉤。
遼寧大學地方財政研究院院長王振宇在接受界面新聞采訪時指出，長期以來，基數預算模式在政府財力資源配置中占據主導地位，且便于操作、不易觸動既得利益，但與此同時，財政也陷入了“基數+增長”的制度陷阱，嚴重阻礙了稀缺財政資源的有效配置。
“在當前財政緊平衡狀態下，重新強調并推進零基預算的實踐應用，對于實現基本公共服務均等化、優化財政資源配置具有重大現實意義。”王振宇說。
據政策咨詢智庫蒙葉咨詢的統計，近十年，我國財政收入年均增長率為6.3%，支出年均增長率為8%，財政收入增速放緩、支出“只增不減”且結構固化僵化的矛盾進一步凸顯。零基預算改革的目標是探索建立能增能減、有保有壓的預算安排機制，其核心在于卡緊預算“編制關”。一方面要打破支出固化格局，構建“先有項目后有預算”的預算安排機制，貫徹“先謀事、后排錢”的理念，保證財政預算緊扣重大戰略安排，提升保障重點的能力；另一方面要加強預算資金績效目標的編制和審核，以壓減一般性支出，轉而用于保障重點支出，從而達到優化預算支出結構的目的。
王振宇認為，零基預算的實施不應局限于傳統的部門預算編制，而應拓展至政府間收入劃分、轉移支付制度構建等更廣泛領域，以實現財政管理的相機抉擇與動態平衡。
2021年以來，多個省份相繼開展零基預算改革的探索。比如，2021年廣西組織推進自治區本級零基預算改革，出臺《自治區本級零基預算改革實施方案》和《關于推進自治區本級部門零基預算改革工作的補充通知》，盤活存量項目支出181億元。
2022年，安徽印發《安徽省全面實施零基預算改革方案》，提出打破預算安排和資金分配的基數依賴，所有預算支出均以零為基點。據《人民日報》報道，安徽省全面清理重塑185項支出政策。2023年預算，安徽省級146個預算項目數較上年減少482個。改革以來，累計收回中央及省安排的各項沉淀低效資金216億元。
吉林省也在今年明確提出，全面推行“零基預算”，樹立“經營城市”的理念，盤活有效資源資產，充分考慮投入產出，堅決杜絕盲目舉債、低效投資、不計后果、鋪張浪費行為，運用社會資本合作新機制，優化收益模式、融資方案，確保投資回報，確保有效投入、物有所值、把錢用在刀刃上。
中國政法大學財稅法研究中心主任施正文表示，這些省份因自身財政問題更有改革的動力，在經濟下行和財政收支緊張的背景下，深化零基預算改革對于保障國家重大戰略實施、優化支出結構、提高財政可持續性具有重要意義。另外，零基預算有利于調動部門單位干事創業的積極性，對財政部門的要求也更高，體現了高水平社會主義市場經濟體制對財政自我革命和財稅治理的更高要求。
不過，施正文強調，三中全會提出“深化零基預算改革”，并非要全面廢除基數預算，而是鼓勵各地根據實際情況靈活推行零基預算，不搞“一刀切”。國際上，零基預算與基數預算也同時并存，各國根據實際情況選擇，美國相對普遍采用零基預算，但也不全是零基預算。
另外，有觀點提出，零基預算必須從上到下實施，從中央部門開始，地方才能更好推動。但是，施正文指出，零基預算更貼近基層，可先從地方試點，中央根據情況穩妥推進。“零基預算在美國都是從地方開始，更適用于基層，中央部門可選擇條件成熟單位試點。”他說。