3月17日，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強生態環境分區管控的意見》（以下簡稱《意見》）發布。“生態環境分區管控”是以保障生態功能和改善環境質量為目標，實施分區域差異化精準管控的環境管理制度，要求嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，科學指導各類開發保護建設活動。
就不同區域的環保法規來說，我國已有長江保護法、黃河保護法、海南自由貿易港法、青藏高原生態保護法、海洋環境保護法和43部地方性法規均對加強生態環境分區管控、實施生態環境準入清單管理作出規定。《意見》則起到了政策統領作用。總體要求包括：堅持生態優先、綠色發展；堅持源頭預防、系統保護；堅持精準科學、依法管控；堅持明確責任、協調聯動。
該《意見》的核心框架是什么？與中央其他關于生態環境保護的政策如何配合？《意見》如何指導環境與發展的關系、幫助區域規劃產業建設？界面智庫將為讀者做出解讀。
一、生態環境分區管控政策溯源
《意見》中提到的“三條控制線”在我國環境保護工作中早有出現，早在2011年國務院印發的《關于加強環境保護重點工作的意見》中，有劃定生態紅線的說法，后延展到生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線三條控制線。其中生態保護紅線，不同于原國土資源部為保障糧食安全劃定的18億畝耕地紅線，但也服務于優化國土空間開發保護格局的目標。
2023年自然資源部會同生態環境部、國家林業和草原局等部門，結合《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》編制，劃定全國生態保護紅線：全國生態保護紅線不低于315萬平方公里，其中陸域生態保護紅線不低于300萬平方公里，占陸域國土面積的30%以上，海洋生態保護紅線不低于15萬平方公里。環境質量底線、資源利用上線，則是分區域、分階段有相應的管控目標。
過去10多年中，“三條控制線”的政策和概念逐漸清晰，并慢慢形成系統完善的環境管控體系，包含了從中央到相關部門的行政命令，并助推環保法律《中華人民共和國環境保護法》、行政法規《生態環境行政處罰辦法》等落地。
據生態環境部發布的視頻《生態環境分區管控誕生記》介紹，生態環境部從四個城市（濟南、鄂爾多斯、連云港、承德），“三線一單”試點開始，逐步形成覆蓋全國的生態環境分區管控體系。《意見》的核心框架為“兩級三類一清單”。兩級分為省級、市級；三類指優先保護單元、重點管控單元、一般管控單元；一清單指生態環境準入清單。
生態環境部表示，截至2021年底，全國省、市兩級生態環境分區管控方案全面完成政府審議并發布實施。全國（不包括港澳臺）共劃定約4萬個生態環境管控單元：把該保護區域劃出來，形成優先保護單元（指以生態環境保護為主的區域，主要包括生態保護紅線、自然保護地、飲用水水源保護區等，占全國面積的55%）；把發展同保護矛盾突出的區域劃分出來，形成重點管控單元（占全國面積的15%）；還有部分一般管控單元（占全國面積的30%）。系統集成生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的硬約束，形成生態環境準入清單，實行生態環境分區域差異化精準管控，為發展明底線、劃邊框。
二、服務于“美麗中國建設”的生態環境管控頂層設計
自2024年1月中共中央國務院《關于全面推進美麗中國建設的意見》發布以來，關于“美麗中國建設”提到的多方面目標，也都陸續出臺了相關政策。
“美麗中國建設”目標是到2035年廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，國土空間開發保護新格局全面形成等。
本次《意見》的目標之一也是為生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實現“提供有力支撐”，到2035年全面建立體系健全、機制順暢、運行高效的生態環境分區管控制度；同時，生態環境部《關于加快建立現代化生態環境監測體系的實施意見》為生態環境分區管控提供了輔助工具，要同步在2035年建成現代化生態環境監測體系。
而在“美麗中國建設”中所提的碳達峰目標上，2022年7部門以出臺《減污降碳協同增效實施方案》，本次《意見》中也提到了減污與降碳的政策協同：“開展生態環境分區管控減污降碳協同試點，研究落實以碳排放、污染物排放等為依據的差別化調控政策”。
2024年1月25日，國務院總理李強簽署第775號國務院令，公布《碳排放權交易管理暫行條例》（簡稱《條例》），自今年5月1日起施行。《條例》規定國務院生態環境主管部門建立全國碳排放權交易市場管理平臺，加強對碳排放權交易及相關活動的全過程監管，并與有關部門實現信息共享。
公眾環境研究中心（IPE）主任、蔚藍地圖創始人馬軍告訴界面智庫，我國經過十多年的環境治理，在空氣質量、水質等方面取得了突出進展，而當前的環境保護工作重點正在轉向減污降碳協同增效、高質量發展。在此過程中我國面對不同區域的生態環境挑戰，同時須應對氣候變化，這些目標的達成需要要從中央到省市兩級去管理，涉及不同地區、不同部門，因此需要更高的站位和視角，“某種程度上，需要一個頂層設計的解決方案”。而“三線一單”的制度體系構建，可以說是中國的制度創新。
本次《意見》非常重要的一點，在于為各地區各部門提供決策參考。生態環境部表示，該制度可以支撐生態環境、參與宏觀綜合決策，提升生態環境治理效能、優化營商環境，特別是在政策制定（涉及部門如環保局、發改委、農業局、住建局等）、環境準入、園區管理（如招商引資工作組）、執法監管（企業總排放量是否超標）等領域落地應用。
三、《意見》為產業科學布局提供指導框架
《意見》中分別提到長江流域、黃河流域，以及京津冀、長三角、粵港澳大灣區的經濟環境發展方向。如長江流域加強沿江重化工業水污染防治和環境風險防控，防止重污染企業和項目向長江中上游轉移；黃河流域實施上中下游地區差異化分區管控，優化黃河中上游能源化工和新能源產業布局，促進中下游產業綠色低碳循環發展；強化生態環境分區管控在京津冀、長三角、粵港澳大灣區產業、能源和交通運輸結構調整中的應用等。
在第七條“促進綠色低碳發展”中提到引導重點行業向環境容量大、市場需求旺盛、市場保障條件好的地區科學布局、有序轉移；銜接生態環境準入清單，引導人口密度較高的中心城區傳統產業功能空間有序騰退。比如京津冀區域基于生態保護紅線和環境質量底線約束，嚴格產業疏解和承接地生態環境準入要求，合理引導鋼鐵、石化產業向沿海集聚發展。
換句話說，《意見》可以為區域、城市的產業規劃提供指導框架。一方面要將重點行業調整到環境容量更大的地區，另一方面，鼓勵傳統制造業綠色低碳轉型升級。如今我國“高質量發展”概念已經有了更具體的延伸，包括發展“新質生產力”、“戰略性新興產業”、借助低碳科技啟動“綠色生產力”，而這些概念又有相互重疊和補充的部分。總體來說，《意見》將要求產業規劃參考“三線一單”框架。
“可能有人聽到生態紅線，就覺得嚴格管控會對經濟發展造成限制，但如果我們能夠借助這一全覆蓋、多要素的數字工具，提升生態環境風險識別的效率，讓企業和投資者能夠便捷了解地區環境容量和管控要求，不但有助于優化產業布局，做好降碳、減污和擴綠的協同，也將降低決策和開發建設成本，助力社會經濟高質量發展。”馬軍補充到，在綠色金融領域，蔚藍地圖的生態保護數據地圖已經服務于多家大型金融機構，協助在貸款審核過程中，將“三線一單”標準納入風控體系。
四、推動管控技術創新、堅持“生態優先”原則
《意見》在分區管控和監管考核的技術手段上都有所創新。
在加強生態環境分區管控信息共享方面，推進國家和省級生態環境分區管控系統與其他業務系統的信息共享、業務協同，推進新一代信息技術、人工智能等與生態環境分區管控融合創新；在強化監督考核章節，提到充分利用大數據、衛星遙感、無人機等技術手段開展動態監控，對發現的突出問題和風險隱患開展現場檢查并嚴格依法查處。
生態環境部視頻資料顯示，目前全國各省區市生態環境分區管控信息平臺均已完成基本功能建設，并上線運行，可以實現一圖全覽，一鍵研判，一站服務。
即便如此，生態環境分區管控仍然需要更完善的信息共享平臺和信息采集方式。今年3月生態環境部印發《關于加快建立現代化生態環境監測體系的實施意見》，將加快建立現代化生態環境監測體系作為一項重要任務，要求健全天空地海一體化監測網絡，加強生態、溫室氣體、地下水、新污染物等監測能力建設，實現降碳、減污、擴綠協同監測全覆蓋。
在環境監管方面，隨著逃避生態環境監管的手段不斷創新，數據造假問題頻繁發生。今年兩會上，生態環境部部長黃潤秋談到，已經借助監督幫扶、大數據監管乃至中央生態環境保護督察等有效手段，連續四年針對第三方環保服務機構造假的問題開展專項整治，未來還會進一步加強大數據加人工智能的“穿透式”監管，借助科技防范數據造假。
此外，綠色和平森林與海洋資深項目經理潘文婧發現，此次《意見》在提及“支持國家重大戰略、重大基礎設施、民生保障等項目建設”時，多了一個重要的前提條件，即“在保證生態系統多樣性、穩定性、持續性的前提下”，這意味著類似工程在獲批上馬前，必須證明其不會對生態系統造成破壞性的影響。而以往政策文件中，提及受保護區域的禁止行為條款中，通常會有“但國家重大項目除外”這樣的表述。此次《意見》體現了“生態優先”原則。
最后，《意見》的考核要求也十分嚴厲明確：將生態環境分區管控制度落實中存在的突出問題納入中央和省級生態環境保護督察；將生態環境分區管控實施情況納入污染防治攻堅戰成效考核等，考核結果作為地方領導班子和有關領導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要參考。
整體來看，從“三線一單”管控體系、生態環境管控目標，到管控體系的應用場景、技術手段、考核方式、組織保障，《意見》都給出了完善的指導。
