記者 方卓然

2024年，上海將加快推進城市更新。

城市更新究竟有何含義？上海城市更新有哪些難題和壁壘？各類經營主體應如何參與其中？……

1月4日，同濟大學建筑與城市規劃學院教授、同濟大學國家現代化研究院城市更新中心主任徐磊青接受了界面新聞的專訪。

“城市更新不是簡單的拆建，其核心是產業結構的升級與城市的發展進化。”徐磊青表示，目前城市更新的內涵已經擴展到城市結構、功能體系及產業結構的更新和升級等多方面內容。

徐磊青指出，從西方眾多城市的發展歷程可以看出，中心城區往往會走向衰落。二戰以后，西方大量城市發展呈現出明顯的郊區化特征，到二十世紀七八十年代就出現了中心城區的衰落。

以美國為例，當時出現了中心城區房地產稅難以收繳的情況，并且地鐵、教育等各類城市軟硬件設施建設都較為落后。二十世紀九十年代以后，美國慢慢通過規劃或更新的手段重新推動內城復興，當時中心城區地價已經處于較低的位置，在這種情況下進行產業或人員的導入，重新給當地注入了生機。

“這個過程在以美國為代表的西方已經走過一遍了，如果不及時開展城市更新，上海也有可能經歷這樣的歷程。”徐磊青認為。在上海，各種舊住房類型復雜多樣，這意味著，如果要改造，勢必要不斷探索新模式、升級新路徑。

2022年，上海全面完成了被稱為“天下第一難”的成片二級舊里以下房屋改造。自此，“城市更新”也被賦予了更深的意義。

2023年初，成片舊改任務收官后，上海全面部署并啟動零星舊改、舊住房成套改造、“城中村”改造，即“兩舊一村”改造，也是上海民心工程之一。

改造一頭連著百姓民生，一頭連著城市發展，但相比成片二級舊里，零星地塊舊改面臨面積小、戶數少，開發價值低、資金籌措難等現實問題。

“從做工作角度來說，上海探索舊住房改造的歷史長達幾十年，無論是為了民生福祉，還是提升中心城區經濟密度和區域能級，‘兩舊一村’改造都勢在必行。”徐磊青說。

目前，上海在多年的舊改探索中形成了“拆、擴、抽、加”四類主流方式。

其中，“拆除重建”效果最好，但限制條件最多，適用于成片改造；“貼擴建”是改變房屋結構進行擴寬，來增加廚衛面積，適用于前后房屋間距比較大的住房；“抽戶”是讓部分居民徹底搬離并給予相應補償，從而降低居住密度和建筑使用強度，釋放面積給留下的居民增加廚衛，適用于需要保護歷史結構、風貌的住房，如黃浦承興里、虹口春陽里；“加層擴建”則是通過增加樓層來添加居住面積。

在多年的實踐中，上海的城市更新思路也由“拆改留”轉換為“留改拆”，讓飽含人民情感的舊街區、老建筑重新回歸市民生活。

徐磊青認為，上海之所以轉變為“留改拆”，原因有持續拆遷成本過高、保留街區歷史文化、促進社會公平發展三方面的考慮。

他進一步解釋，舊房子拆掉后，新產業、新功能、新建筑，新空間被填充進來，這導致城區的文化和社會脈絡完全斷檔，市井煙火氣完全消失，即便是片區內的原住民也變得不再認識這個地方。

“對于上海這樣一個歷史文化名城來說，這樣的情況是不可持續的。”徐磊青說，而“留改拆”模式對城市和市民而言，則注重文化的保留。這種可持續的城市更新模式，不僅改善了原住民的居住條件，更在活化利用中推動歷史文脈和現代生活融為一體，從而塑造出上海城市軟實力的神韻魅力。

除了讓文化和社會持續發展，徐磊青還特意強調，在改造的過程中，財政或金融的持續發展也至關重要。“目前城中村改造還要著眼于成本管控，加強更新模式的統籌，找到群眾接受意愿、市場參與動力、財政承受程度的平衡點。”

他解釋說，社區、居民是城市更新的主要使用者、是主體。因此，他們一定會根據自己的空間資源來換取自己最大的利益。對于企業來說，進行城市更新需要衡量成本和收益，追求更高的容積率、追求利益最大化。而地方政府應該站在中立層面，提供機制、法律、程序等方面的保障，成為一個城市更新的公共平臺。

此前，上海曾明確提出，將鼓勵各類經營主體參與，引導公眾和社會力量共同參與。

對此，徐磊青認為，城市更新依然面臨一些主要的困難，資本的進入機制和退出機制需要更明確，特別是退出機制應該完善，這樣可以讓更多的資本進入。他建議，政府應通過健全完善相關法律體系、市場機制，把各種體制機制理順，為各類經營主體提供一個平等的平臺，并且在法律上保證各個主體的平等性。此外，相關項目的規劃要有一定的彈性。

“城市更新項目涉及很多法律、產權等諸多方面的調整，需要進行一些規劃創新。”徐磊青說，比如在用地功能、容積率、停車位、公共空間等方面，建議政府按每個項目的具體情況設定條件和指標，營造出產生利益空間，從而吸引社會資本更積極地參與到其中。

他舉例指出，在容積率方面，日本東京在推進城市更新的過程中，項目容積率可以達到9倍，甚至有的商辦地塊容積率最高可以達到15倍。

“從另一面來講，也正是因為上海市在過去20年里，把城市建設強度進行了較為嚴格的規定，所以在新一輪建設過程中，改造空間比較大，反而形成了優勢。”徐磊青分析道。

在經歷了多年的城市更新后，一些城市會出現這樣的問題：馬路、社區變新了，但是似乎沒有什么特點，千篇一律。作為一名建筑設計師，從設計的角度出發，徐磊青認為，現在出現城市更新千篇一律的原因就是社區參與度不夠，地方差異沒有在更新中體現。

他建議，在實際工作中，政府一定要吸收地方的意見，特別是街道、社區以及居民的意見，甚至在非重點核心區，社區意見可以占主導。“我們需要發動自下而上的力量，讓居民、社區都有發言權，發動民間智慧，挖掘地方的智慧和文化，讓城市差異式更新。而自下而上和自上而下的結合，需要有相應的機制保證執行落地。”