歐洲《芯片法案》已于9月21日正式生效。歐盟委員會當天發表公告稱，該法案將促進關鍵技術產業化，鼓勵公共和私營企業對芯片制造商及其供應商的制造設施進行投資。

由于去年8月美國政府已率先頒布《芯片與科學法案》，此次歐洲的跟進不僅意味著以財政補貼為核心的產業政策正在西方主要發達經濟體回歸主流，更代表著目前以東亞為核心的全球半導體產業鏈即將面臨向區域化轉變的挑戰。

《芯片法案》成果初現

《芯片法案》的核心是歐盟計劃在2030年之前投入的430億歐元財政補貼，其中110億歐元將用于研發先進制程芯片技術。

具體而言，歐盟將在2027年本期財政框架內在現有的26億歐元補貼之外額外投入33億歐元預算，額外的資金則來自于各成員國的國家預算。

法案旨在通過補貼刺激將歐洲芯片生產的全球份額從目前的9%提升至20%，考慮到歐盟預估屆時全球芯片需求將翻倍，這意味著歐盟希望通過法案在未來數年內將當前的芯片產能至少提高四倍。其中也包括未來一年內融資建設3條價值10億歐元至20億歐元的試點生產線，爭取打破三星和臺積電形成的“雙頭壟斷”。

芯片法案早在2022年初便已經初具雛形。彼時這一還是草案的文件就被外界稱為歐洲經濟政策的轉向標。需要一提的是，此前歐盟委員會對于補貼總額的樂觀預期僅是300億歐元，如今補貼額度的膨脹也體現了歐洲人對于重振本土芯片行業的決心。

事實上早在芯片法案生效之前，以德國為代表的歐盟成員國已經開始通過補貼大戰成功地吸引了多家芯片制造商進行投資，其中就包括英特爾和臺積電兩家巨頭。

2022年3月，就在法案還處于倡議階段，英特爾就宣布將在德國馬格德堡投資170億歐元建設兩家芯片工廠，德國政府則會為英特爾提供68億歐元補貼。今年6月，英特爾以通脹和能源成本為由要求柏林方面提供更多補貼，最終協商結果為補貼提高至100億歐元，英特爾則追加投資額至300億歐元，并將在德國嘗試生產2納米級別的先進芯片。預計德國工廠將在2027年之前投產。

與此同時，英特爾還宣布將在波蘭投資46億美元興建封裝和測試工廠，在法國建立全新的近千人規模的歐洲研發中心，將法國打造成歐洲代工設計中心，并與西班牙巴塞羅那超算中心合作建立聯合實驗室。

英特爾在歐洲各國的總投資預計將達到800億歐元。

8月8日，臺積電也宣布將在德國德累斯頓聯合博世、英飛凌和恩智浦投資約100億歐元興建半導體工廠，其中臺積電直接投資35億歐元、持股約70%，而德國政府則將補貼50億歐元。該廠同樣預計將在2027年投產。

臺積電和英特爾陸續宣布投資歐洲也意味著傳統的三家擁有先進制程工藝的半導體企業中僅有三星仍未表態。

除開以上三家巨頭企業之外，格芯與意法半導體也在今年6月7日宣布于法國投資75億歐元新建一座晶圓廠；今年2月，美國半導體制造商Wolfspeed也宣布投資30億美元在德國薩爾州建造芯片工廠。

國際半導體產業協會SEMI去年四季度的《世界晶圓廠預測報告》中表示，過去三年內全球計劃新建設的84座大規模芯片制造工廠中有17家位于歐洲。僅從該比例來觀察，歐洲芯片法案的20%目標已經在某種程度上得到了初步實現。

產業政策回潮：市場力量退居幕后？

歐洲芯片法案取得初步成效背后一個更為深刻的變化，則是多年來消失在歐盟政治舞臺上的產業政策徹底復蘇。

除了430億歐元直接財政補貼這一產業政策的慣用措施之外，早在芯片法案還在倡議階段，歐盟委員會就已特意放寬了內部補貼規則，對各成員國在芯片半導體領域的政府補貼界定進行了模糊化處理。

過去長期以來，歐盟作為超國家機構始終通過《歐洲聯盟運作條約》第107條對各成員國的內部補貼政策采取限制措施，以確保內部市場的公平性。例如波蘭今年5月因自然災害而對本國農業發放的60億茲羅提政策就需要征得布魯塞爾方面的同意。

不過自從2020年新冠大流行時期內部補貼規則臨時性被放松之后，歐盟對財政補貼的限制性態度正在越來越多的行業領域悄悄淡去。

除了歐盟親自下場進行補貼的芯片領域之外，在光伏、熱泵、風電技術等綠色科技領域以及關鍵原材料開采領域，歐盟內部補貼規定其實均已名存實亡。而在補貼規定逐漸不再被提及的背后，則是歐盟近年以來愈發積極的產業政策頻繁地出現在歐委會的議程當中。

尤其是新冠疫情大爆發之后，包括《歐洲數據戰略》、《歐洲綠色協議》、《歐洲新工業戰略》等總攬性的戰略文件陸續出臺。其中最具代表性的便是歐洲電池聯盟EBA和歐洲超級云計劃Gaia-X，前者包括12個成員國共計29億歐元的補貼以建立歐洲本土的動力電池產業鏈，而后者同樣得到了20億歐元的歐盟預算和60億歐元的各成員國預算的直接財政支持。

法國財政部長勒梅爾早在2019年便出版了名為《新帝國》的新書，為歐洲產業政策搖旗吶喊。彼時法國人需要通過宣傳渠道為產業政策辯護的主要原因是以德國為代表的部分成員國缺乏類似巴黎的政府深度介入經濟的傳統。

不過隨著《芯片法案》框架下德國成為英特爾和臺積電投資計劃的最大贏家，柏林的政治風向也在悄然改變。例如德國經濟部國務秘書Franziska Brantner就曾表示“法案加強了歐洲的半導體生產，使我們在這個具有重要戰略意義的行業中變得更強大、更有主權。”

事實上，恰恰是德國人馮德萊恩擔任歐委會主席之后，歐委會提出產業政策才進入了快車道，其任內目前已出臺了30余份類似文件。德國工業聯合會BDI也表示：“新的半導體戰略是加強歐洲作為全球芯片生產參與者的重要一步。”

即便是在信奉經濟自由主義的德國學界，對于產業政策的支持聲音近年也完全取得了上風。慕尼黑工業大學國際經濟學教授Dalia Marin表示：“半導體生產在地理上的集中是一種風險，因此國家干預完全是合理的”。馬普所創新與研究所的Dietmar Harhoff也表示：“在國際緊張局勢加劇的時期，聲稱生產地在供應安全方面不起任何作用可能是天真的。”

此次各家芯片廠商加大在歐洲的投資客觀上極大地提升了歐盟方面對于推進產業政策的信心和動力。

英特爾官宣在德投資時，馮德萊恩就表示，“這是《芯片法案》倡議以來的第一個大成就”。奧地利芯片制造商AT&S的首席執行官Andreas Gerstenmayer更是直言：“430億歐元只是開始，我們還需要在后面加個零。”

供應鏈安全概念下的逆全球化

歐盟密集推出產業政策的主要原因是加強部分關鍵行業競爭力以及確保供應鏈安全。僅就產業政策在新冠疫情期間供應鏈危機爆發之后才陸續出臺，也可以看出確保供應鏈安全是最核心的原因。

在《芯片法案》確定的三大支柱之中就包含“更好預防和應對供應鏈危機”。歐委會內部市場專員布雷頓此前在法案草擬階段就強調：“在國際緊張局勢之下，歐盟不能再依賴來自亞洲的全球分工，尤其是芯片產業鏈在亞洲過于集中。如果供應被切斷，歐洲工廠將在三至四個星期內無法動工”。

布雷頓的擔憂事實上在2020年春季和2022年春季已經兩次發生。第一次供應鏈危機源于東亞地區芯片供應緊張導致歐洲大部分整車制造企業不得不削減產量，而第二次供應鏈危機則發生在俄烏沖突爆發之后烏克蘭的零部件供應中斷。尤其是第一次供應鏈危機期間部分德國政府官員特意致電郭臺銘希望為德國汽車產業預留產能一事，最終成為了臺積電赴德的直接契機。

根據臺積電的規劃，德累斯頓工廠將采用臺積電的28/22納米平面CMOS和16/12納米FinFET工藝技術，預計月產能為4萬片300毫米（12 英寸）晶圓。該技術顯然與2納米級別的先進制程關系不大，更大程度上是滿足歐洲車規級芯片需求，這也意味著至少在汽車供應鏈上歐洲正在逐步與亞洲進行脫鉤。

一個縮短供應鏈的更明顯的細節，也能夠在法案中的部分條款中找到。例如法案規定接受補貼的芯片制造商在發生危機時有義務為歐盟企業的交付提供優惠待遇。歐委會副主席維斯塔格也表示：“在歐洲生產、且得到歐洲支持的企業，也對歐洲的經濟生態負有責任和義務。”

如果說《芯片法案》主要僅僅是針對車規級芯片進行去風險化供應鏈處理，那么美國的《芯片與科學法案》無疑對芯片供應鏈的沖擊更加巨大。該法案的推出同樣直接源于新冠大流行期間的全球芯片危機，為此美國政府投入520億美元向在美國運營的芯片制造商提供補貼和稅收抵免。

9月22日，美國商務部發布的《芯片和科學法案》國家安全保護措施的最終規則中出現兩項核心“護欄”規則，包括禁止芯片補貼受益人十年內在其他相關國家擴大半導體材料生產能力；以及限制受益人與相關外國實體開展某些聯合研究或技術許可活動。

充滿貿易保護主義色彩和地緣政治意味的美國《芯片和科學法案》卻同時也是促進歐盟提出歐洲《芯片法案》的另一催化劑。

德國信息產業、電信和新媒體協會Bitkom主席Achim Berg就表示：“歐洲相較于美國《芯片和科學法案》投入較少，啟動較晚，必須抓緊時間實施芯片法案。” 德國電氣電子行業協會ZVEI更是主張歐洲的芯片法案不能僅局限于車規級芯片。

芯片法案仍面臨巨大挑戰

不再“天真”的歐洲人密集推出產業政策，一方面說明歐洲下定決心通過行政力量加強本土關鍵行業的競爭力，另一方面也說明在正常市場條件下這些行業在歐洲本身難以獲得成功。

作為上世紀全球半導體行業發源地之一的歐洲曾經擁有全球超過四分之一的產能，但隨著產能逐漸向亞洲轉移，歐洲現有產能在全球占比已不足10%。

考慮到歐洲本身缺乏消費電子設備巨頭、市場規模較為有限、距離日本等相關產業鏈上游國家較遠、能源及人力資源成本過高等負面因素長期存在，芯片法案的補貼顯然短期內難以解決所有短板。

相比之下，在能夠規避以上短板的部分核心領域——芯片研發、先進設備、車規級芯片等細分市場上，即便沒有產業政策的支持，歐洲企業依然能夠保持足夠的強勢地位。例如荷蘭光刻機巨頭ASML、英國ARM公司以及在汽車芯片領域的英飛凌、恩智浦NXP和意法半導體三巨頭。

即便德國已經成功吸引到臺積電和英特爾的投資，并通過汽車產業智能化浪潮解決市場需求的問題，但德國高昂的能源成本以及勞動力市場的緊張依然是限制《芯片法案》的負面因素。

AT&S的首席執行官Andreas Gerstenmayer就表示：“補貼僅僅是彌補了我們歐洲在工資、能源和稅收方面的競爭劣勢。”

根據德國經濟研究所IW的數據，目前該國半導體行業的技術工人缺口高達6.2萬人，在臺積電所在的德累斯頓附近，勞動力的緊張狀況更甚。為此德累斯頓工業大學已推出了半導體人才孵化計劃，自2024年起每學期向臺灣派出留學生進行培訓，計劃每學期人數100人——與臺積電和英特爾所需的數千人顯然相差甚遠。

咨詢公司Strategy&高級合伙人Tanjeff Schadt也表示：“德國和歐盟的芯片計劃仍缺乏全面的路線圖。例如將德國制造的芯片送往亞洲進行封裝和測試就沒有意義。” Strategy&預估，僅德國一國在未來十年就需要1150億歐元才能徹底擺脫對海外供應商的依賴，而該數字相當于全歐盟計劃的兩倍有余。

Gerstenmayer也坦言“目前只有歐盟大國才能負擔得起數十億歐元級別的補貼”。至于這對于歐盟內部團結是否有利，則需要打上問號。